Les plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées – A quand des PNA en faveur des écosystèmes et des services écologiques ?

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Initiée sous l’impulsion des associations de protection de la nature, la politique des plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées a trouvé une traduction législative à la suite du Grenelle de l’environnement. Elle vise à la fois à restaurer et à protéger des espèces menacées mais également à se conformer aux exigences communautaires et à se prémunir ainsi de risques de contentieux. Par délégation du ministre de l’Ecologie, du développement durable et de l’énergie, le Directeur de l’eau et de la biodiversité a confié au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) une mission d’évaluation des plans nationaux d’actions (PNA) en faveur des espèces menacées.

Le bilan de la situation actuelle montre que les apports des plans ne sont pas négligeables : la connaissance des espèces a beaucoup progressé, les acteurs sont mieux sensibilisés aux enjeux, un réseau d’experts s’est constitué, et des résultats ont été obtenus sur certaines espèces même s’il est souvent difficile d’établir des liens de causalité entre l’action conduite et l’évolution de l’état de conservation d’une espèce.

Toutefois, de nombreuses raisons militent pour une refondation de cette politique.

Ainsi, la situation actuelle des plans n’est pas satisfaisante à différents égards : la programmation ambitieuse prévue est difficilement et partiellement respectée, la liste des espèces prioritaires retenues n’est pas comprise par de nombreux partenaires, le processus d’élaboration des plans est lourd et un meilleur équilibre doit être trouvé entre leur volet connaissance et leur volet opérationnel, l’animation des plans est de qualité variable avec un manque de capacités d’ingénierie de projet, le dispositif d’évaluation prévu ne peut être respecté en raison de sa lourdeur, les services qui pilotent la mise en oeuvre territoriale de la plupart des plans sont saturés compte tenu des moyens humains et financiers limités dont ils disposent.

De plus, le contexte évolue profondément : de nouveaux outils ont été mis en place pour la politique de la biodiversité, l’Agence française de la biodiversité va être créée, les conseils régionaux viennent de se voir confier le chef de filât pour la biodiversité et la gestion des fonds européens. Enfin, le contexte budgétaire est durablement contraint.

Tenant compte de ces éléments, les points clés d’un nouveau dispositif sont proposés dans la seconde partie du rapport.
Tout d’abord, il est proposé que le ministère fasse établir, sur la base d’un référentiel public fixant les critères de choix, une liste d’espèces menacées prioritaires susceptibles de bénéficier de mesures de restauration qui sera publiée et régulièrement actualisée.
Des stratégies de restauration des espèces menacées devraient être élaborées, autant que possible par groupes d’espèces pertinents, ce qui permet des économies de moyens et des approches plus systémiques. Les regroupements par habitat sont à privilégier. Ces stratégies proposeront des objectifs de restauration et les mesures types les plus efficaces pour les atteindre. Elles devront intégrer ou s’articuler avec tous les dispositifs pertinents des politiques publiques de l’environnement (Natura 2000, schémas régionaux de cohérence écologique, stratégie de création d’aires protégées, police de la nature,…) ou avec ceux d’autres politiques sectorielles qui impactent les milieux (mesures agro-environnementales, plans de gestion forestière,…).

Les stratégies seront mises en oeuvre en région en s’appuyant autant que possible sur des outils existants, par exemple les documents d’objectifs des sites Natura 2000, ainsi que, si nécessaire, par des projets territoriaux de restauration d’espèces menacées inscrits dans un programme élaboré conjointement par l’État et la Région. Les gestionnaires et usagers des espaces concernés devront être impliqués dans ces projets.

Au niveau national, le ministère en charge de l’écologie doit porter les choix politiques en s’appuyant sur l’Agence française de la biodiversité (AFB) qui devra jouer un rôle central de pilotage opérationnel, d’animation et de centre de ressources. L’agence conclura des conventions pluriannuelles d’objectifs avec les organismes (ONCFS, OPIE, CBN,…) et les têtes de réseaux (CBN, CEN, LPO,…) qui apporteront leur expertise et contribueront à l’appui technique nécessaire à la mise en oeuvre des projets dans les territoires. Cette capacité d’expertise sera soutenue par les travaux méthodologiques que l’agence confiera aux institutions de recherche. L’agence veillera également à conforter les réseaux naturalistes qui sont déterminants pour l’acquisition de données et la connaissance des espèces. Le ministère en charge de l’agriculture devra être mieux associé. Au total cela garantira une meilleure coordination des moyens et des compétences.

Au niveau régional, la DREAL et la Région piloteront la définition des priorités d’actions en déclinaison des stratégies, ainsi que la mise en oeuvre des projets territoriaux concernant la région. Les DRAAF seront associées pour mobiliser le monde agricole et forestier et bénéficier de leur expertise sur les mesures agro-environnementales et climatiques.
La diversité des sources de financement à mobiliser exige une capacité d’ingénierie financière mieux maîtrisée. Outre les financements de l’État (et de l’AFB), des collectivités et les fonds européens à mieux mettre en synergie, il faut concevoir des dispositifs innovants de financements privés, notamment au titre des compensations de dommages écologiques.

Synergiz félicite cet excellent travail, notamment pour ses recommandations pour plus de transparence dans la sélection des espèces et plus d’implication du secteur privé dans le financement des plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées.

En revanche, Synergiz regrette l’absence de vision à long terme par rapport aux besoins de restauration des écosystèmes et des services écologiques au niveau local et régional, à d’autres échelles spatiales et temporelles. Même si une approche par habitat, contenant un maximum d’espèces menacées, est préconisée, on reste dans une approche « espèces », alors que toutes les recherches appellent à des efforts complémentaires à un niveau plus systémique, notamment au niveau des connectivités écologiques. D’ailleurs, ce type de plans d’action a déjà vu le jour à l’étranger, en Australie ou aux Etats-Unis par exemple.

On peut déjà deviner les recommandations du prochain rapport, dans 10 ou 15 ans, portant sur le bilan du nouveau dispositif envisagé aujourd’hui par les pouvoirs publics…

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